摘要：这实际上不仅意味着我们在制定、执行、适用法律的过程中，必须坚持以常识常理常情作为基础、灵魂和最终判断标准，才可能防止我们法治在根本上偏离以常识常理常情为判断标准的人民的认同。 ...
我这里不是鼓吹社会科学或纯社会科学，而是说，工欲善其事，必先利其器。
由于任何人都不可能先学法律，然后依据法律来规范自己日常生活中的行为，如果允许对法律作出明显违情悖理的理解，那就必然造成任何人都不可能预测自己行为法律后果的局面，现有法学理论关于法律维护公民权利、保障公民自由等说法，就统统可能成为骗人的谎言。因为，批判的武器永远不能代替武器的批判，科学的治国理政理念只有通过与之相应的国家制度的保证，才可能成为科学地治国理政实践的指南。
天人合一这一观念意味着人特有的自然属性是天(自然)自然选择的结果，只有从人类特有的自然属性这一天人之际出发，考察人类自然属性所决定的人类行为机制，我们才可能像自然科学家一样解释包括法在内的社会现象，我们的理论才可能真正地成为通古今之变的一家之言。人类需要的这一特点，一方面表现为同一层次需要的无限性，即使对同一种需要，人类也永远不会满足于现状，人们总会对每一种需要都不断提出新的要求。例如，在科学的理论指导下的法，不仅应像自然法学派所主张的那样以公平正义为价值目标，也应该像实证法学派所主张的那样在形式上以是否为主权者(国家)所承认为区别于其他社会规范的界限。(12)我国立法法第五条规定法律应当反映人民的意志。如果不从人类的需要出发，不以人类创制、适用法的根本动因及其效果作为检验法学理论是否正确的标准，任何理论都不可能对法的起源、本质、功能及基本的内涵作出科学的说明，更不可能正确指导一个国家法治建设的实践活动。
在这个意义上，整个法学发展史也完全可以说就是一部关于法学应否是科学的论辩史。三、只有马克思主义才可能让法学成为科学 (一)科学的法学应撷采各学派之长 尽管就整体而言，各法学流派的现有理论都很难称科学，但它们各自的主张中却都包含着不少真理的内容。(二)行政许可重大事项变更规制：构建普遍服务法律关系动态调整机制 鉴于行政许可重大事项的变更直接影响着普遍服务义务履行能力及履行状态，牵一发而动全身，因此强化行政许可重大事项变更的规制非常必要。
在部门规制政策层面，财政部、工业和信息化部于2018年5月下发《关于深入推进电信普遍服务试点工作的通知》(财建[2018]226号)，从落实国家乡村振兴战略的层面，对落实电信普遍服务提出要求。四是在规制程序方面，特别是在被许可人不依法履行普遍服务义务的情况下，社会公众如何进行有效权利救济等尚缺少系统性规定，大大弱化了普遍服务义务履行监督的刚性。邮政等个别行政监管领域已经建立起了从国家到地方的相对比较系统的监管制度，而更多的行政监管领域中则尚未涉及对普遍服务场所变更的规制。显然，这一普遍服务义务履行主体筛选机制能够为保障被许可人依法履行好普遍服务义务奠定良好的主体资格基础。
因而，从维持普遍服务水平稳定的角度出发，被许可人普遍服务义务履行能力自然应当形成于行政许可准入之前。基础预防层面，以普遍服务义务履行能力为许可准入必备要素建立许可准入监管审查制度。
如果放弃准入阶段的预先专项防范要求，而期待被许可人在获得许可以后自觉投入成本，提高普遍服务义务履行能力，这一制度安排在降低规制主导性的同时，也为普遍服务义务履行带来很大的不确定性。上述两种实践从不同层面体现了对于被许可人普遍服务义务履行能力的规制要求。除了上述两种做法外，现有监管实践中，有的制度规范对于被许可人普遍服务义务履行能力的要求并没有作明确细化规定或者定位比较模糊。责任是现代政府存在的逻辑基点，一个勇于担当的政府才能真正成为能够赢得人民大众广泛信任的政府。
二是以构建普遍服务法律关系动态调整机制为目标，强化行政许可重大事项变更监管。原《广东省出租汽车管理办法》第16条第3项规定，被许可人在取得出租汽车经营权许可180日内如无正当理由不投入营运，行政许可机关全部或者部分收回其获得的出租汽车经营权。综合平衡被许可人私益与普遍服务义务所承载的社会公众利益，从强化普遍服务义务履行基础预防监管出发，建议遵循普遍服务义务设定时间性、空间性的要求，基于公平合理原则，在科学合理确定被许可人普遍服务义务内容的前提下，构建以普遍服务义务履行能力为准入必备要素的许可准入监管审查机制。目前，行政许可事项是否变更主要是由被许可人自主申请启动，行政许可机关往往并无强制干涉的权力，社会公众也无从参与。
①此外，一些单行法律规范中也有关于被许可人普遍服务义务的零星规定。价格主管部门要想制定出公平、合理且让社会公众普遍接受的普遍服务价格，就应当在合理配置市场资源和保证社会公共利益优先的前提下，通过建立以普遍服务受益人权利保障为核心的系统性、开放性普遍服务价格制定机制，从基础保障层面上，打破被许可人的信息垄断地位，运用科学的普遍服务政府定价成本监审制度和成本监审方式，加强普遍服务政府定价成本监审工作，确保制定出来的普遍服务价格平衡兼顾被许可人与社会公共利益。
构建普遍服务体系的理想追求，就是要使任何人能够在任何地方、任何时候都享有平等的基本权利，都能以承担得起的价格享受基本公共服务，分享现代化成果。忽视准入监管环节中对于普遍服务义务履行能力的预防性规制，尽管在一定程度上降低了市场准入门槛，但会直接给普遍服务义务履行的后续监管带来压力与不确定性。
作者简介：徐晓明，扬州大学法学院副院长，副研究员，南京大学法学博士后。希望通过进一步健全被许可人普遍服务义务履行规制框架，增强被许可人普遍服务义务履行规制效能，优化普遍服务义务履行规制质态。基于这一规定，未及时启动运营将产生全部或者部分撤回行政许可的法律责任。⑨例如，《电力监管办法》第33条规定：供电企业违反本办法第六条规定，没有能力对其供电区域内的用户提供供电服务并造成严重后果的，电力监管机构可以变更或者吊销电力业务许可证，指定其他供电企业供电。在差异设定规制模式的基础之上，国家邮政局还于2015年6月专门制定了《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理规定》(国邮发[2015]123号)，进一步细化、丰富了规制的内容，确立了邮政普遍服务场所撤销审批实地核查制度和涉及重大公共利益情形下的听证制度。另一方面，在倒逼被许可人尽快实施行政许可过程中，也一并推动了普遍服务义务的履行，广泛增进了社会公共福利。
但一些单行立法中关于中断或者退出许可的监管模式的设置与国家统一法规定并不完全一致，有的甚至是相互矛盾的，而在这些不同模式中，事前告知备案模式占多数。立足于现有政策背景，强化普遍服务义务履行规制，已成为落实国家战略决策、提升基本公共服务供给质态的内在必然要求。
从不同规制环节来分析，目前关于行政许可重大事项变更的规制需要着力解决以下四个方面的问题： 1.变更程序启动模式：由单一模式向多元模式转变。而强化行政许可申请人普遍服务义务履行能力这一要素的许可准入专项审查，则能够有效实现普遍服务履行能力要求与准入后的普遍服务义务要求在逻辑关系上的对应统一。
在普遍服务义务履行主体能力要求问题上，社会公众需要的是能够及时承担起、履行好普遍服务义务的成熟的被许可人，而不是许可准入以后的渐进成长型被许可人。以城市出租汽车客运许可为例，各地关于出租汽车经营权被许可人未及时启动运营的法律责任设定并不统一。
而就目前而言，关于中断、退出行政许可的审批规定都相对比较概括，缺少明确的系统性规定，其中的公众参与机制更是缺乏。在全面深化改革，推进全面协调发展的时代背景下，面对普遍服务义务履行规制体系目前尚未在我国得到系统化确立的现实状况，如何坚持统一性与差异性相统一，以类型化监管为思路，构建普遍服务义务履行国家统一规制体系这一课题亟待在推进法治政府建设过程中加以回应。另一方面，从配套立法的内在必要性来分析，承担普遍服务义务的被许可人与社会公众普遍服务法律关系业已存在的监管背景，决定了其能否中断或者退出行政许可的审查标准与其初始准入标准存在本质差异，因此制定与之相匹配的特别审查标准与审查程序就具有了正当性与合理性。2.机构组织事项变更：由浅表规制向深度规制转变。
因此，一方面，从立法技术层面来分析，这样一种概括立法模式自然就对操作层面的进一步配套立法提出了现实需求。例如，《湖南省市政公用事业特许经营条例》第13条第4项以及《银川市市政公用事业特许经营管理条例》第12条第4项均将有切实可行的经营方案和保证提供持续、稳定、方便、及时、安全、优质、价格合理的普遍服务的能力规定为经营者申请从事市政公用事业项目特许经营的必要条件之一，这两个立法例作出的规定尽管相对概括，但体现了将普遍服务义务履行能力作为许可准入必备要素的立法认知。
从强化普遍服务义务履行规制的角度考虑，事前备案模式的设置显然与《行政许可法》规定不相一致，也不利于公共利益的维护。未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。
目前，尽管价格主管部门在对自来水、燃气等普遍服务价格进行定价时，采取了听证会、论证会等方式来听取社会公众的意见，但由于在这些行政许可监管领域中存在着信息不对称问题，在强制信息披露保障机制尚未系统构建的背景下，目前作为普遍服务受益人的社会公众在参与普遍服务定价方面，更多的是一种浅表参与，参与缺少深度，因此对于制定普遍服务价格所依据的社会承受能力、社会平均成本、经营者合理收益等核心要素，有时价格制定机关并不能完全客观准确把握。按照构建系统性监管机制的思路，强化行政许可准入监管有助于从基础监管环节强化预防规制，为行政许可后续监管奠定基础，舒缓行政许可后的普遍服务义务履行后续监管压力。
①《行政许可法》第67条第1款规定：取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。(15)普遍服务理念的实现——向社会成员普适性地提供量与质相结合的服务，需要借助国家公权力的干预。四是以社会普惠为优位价值，构建公私利益关系平衡机制，强化规制保障要素支撑。3.普遍服务场所事项变更：由零星规制向全面规制转变。
一个不具备普遍服务义务履行能力的行政许可申请人自然不可能绝对确保其在获得许可后，能够履行好普遍服务这一后行政许可义务。基于正当法律程序，是否同意被许可人中断或者退出行政许可不能单独由行政许可机关来作出判断。
⑧《合肥市出租汽车管理办法》于2008年7月24日经合肥市人民政府第14次常务会议审议通过，自2008年9月1日起实施。撤回许可是一种基于被许可人义务模式的依职权行政行为，而放弃行政许可则是一种基于被许可人权利模式的权利自由处分行为。
义务的履行需要履行能力作为保障，而以不特定的社会公众为受益人的普遍服务义务的履行尤其需要足够的履行能力作为保障。普遍服务义务履行监管信息披露机制的构建可重点从两个层面展开：在被许可人义务层面上，构建被许可人强制信息披露制度。
